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新时代退役军人人力资源开发与管理研究

 

  ]解决好退役军人人力资源开发与管理问题,既是一个民生问题,也是一个社会问题。科学有效开发退役军人这个“人力资源库”,对新时代中国特色社会主义建设具有重要意义。解决当前退役军人人力资源开发与管理中的现实问题,需要从转变观念入手,不断完善退役军人人力资源开发与管理政策,同时创新其运行机制,真正让退役军人成为中国特色社会主义建设的重要人力资源财富。

  退役军人是我国人力资源的重要组成部分,是国家的宝贵财富。据有关部门统计,我国有近5700万退役军人。如何盘活这个庞大的“人力资源库”,让广大退役军人在经济发展和社会建设中发挥重要作用,成为建设新时代中国特色社会主义建设亟需解决的重要课题。长期以来,我国非常重视退役军人的人力资源开发与管理工作。退役军人事务部成立以后,国家对退役军人人力资源开发与管理工作力度进一步加大。2018年8月退役军人事务部还专门出台了《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》,就促进退役军人就业创业工作进行规范,有力推动了新时代退役军人人力资源开发工作。但就目前而言,现行的退役军人人力资源开发与管理政策还存在诸多问题与不足。首先,退役军人人力资源开发与管理理念落后于实践,不适应当前国家战略导向和社会发展要求;其次,退役军人人力资源开发与管理政策不够完善,难以保障退役军人人力资源开发与管理的有效实施;第三,当前退役军人的人力资源开发与管理运行机制还不够科学合理,一定程度上限制了政策功能作用的发挥。针对上述问题,本文着眼于保障退役军人的权益、丰富我国人力资源总量、促进经济和社会发展,提出了新时代退役军人人力资源开发与管理的对策。

  理念是行动的先导和指南。由传统的退役军人人事管理工作向人力资源开发与管理工作转变,首先要从思想上转变工作指导理念。尤其是当前退役军人工作处在一个转型期和变革期,不论是退役军人工作的主体还是客体,都需要来一场“头脑风暴”,来一场思想的大变革。只有这样,退役军人人力资源开发与管理工作才能适应社会发展的需要和满足退役军人个体的需要。

  随着全球化竞争和知识经济时代的到来,人力资源日益成为经济和社会发展第一资源和竞争优势的基础的观点已经得到了普遍认同。[1]退役军人作为国家经济和社会发展的重要力量,退役军人事务部门及各类社会组织理应把退役军人当作国家人力资源的重要组成部分,最大限度促进退役军人潜能的激发,为经济发展、社会稳定、改革推进做出新的贡献。强化人力资源理念,首先要抛弃把退役军人当包袱的思想。从人力资源角度来说,退役军人本身就是一种高质量的人力资源。目前军队征召越来越多的大学生士兵入伍,军官基本上都具备了本科以上文化水平,每年从军队退役的军人整体文化水平不断提升。同时,退役军人在服役期间锻炼了良好的体魄,培养了严谨的作风和较强的吃苦意识。这些都为退役军人就业创业打下良好的基础。而退役军人所缺的仅仅是在地方上从事各种行业的经验积累。这些行业经验积累是可以通过个人努力、技能培训和提供就业机会取得的。把退役军人当作人力资源妥善开发,于国家、社会组织、退役军人个体都十分有利。同时,要转变传统粗放型安置方式,更好地促进退役军人就业创业。长期以来,退役军人的人力资源开发与管理工作主要执行的是以安置为主的传统人事管理政策。随着时代变化,原有安置政策导致推行退役政策的主体与退役军人之间的矛盾也越来越突出。树立人力资源理念,就是要改变传统的粗放型安置方式,转而更加注重退役军人人力资本特征和退役军人就业创业意愿,注重人岗匹配,人事相宜,促进退役军人在新的工作岗位上能够充分释放潜能,充满兴趣与激情地开展新工作,为社会经济发展做出更大的贡献。

  人岗匹配是人力资源实施有效开发与管理需要遵循的一个重要原理。[2]从当前的退役军人人事管理政策来看,虽然也进行一些岗前培训和职业技能培训,但一般培训的时间都比较短,通过培训所掌握技能的熟练程度有限。而对于退役军人所任职的岗位来说,岗位所需的基本技能不是单一的,而是多方面的技能和素质的综合。岗前培训的质量不高导致许多计划分配或者指令性安置等方式安排的退役军人在走上岗位之后需要较长一段适应期,有的甚至不适应工作岗位。要让退役军人的潜能得到激发,关键还是要树立人岗匹配理念。从能岗匹配角度考虑,强化人岗匹配理念,就是要搞好选拔任用,以岗位选人,以能力用人,让退役军人的能力与所安置的岗位相匹配。安置过程中,可以调整当前安置政策中指令性分配中按户籍和入伍地分配的政策,采用量化积分选岗和双向选岗的做法,扩大选岗和选人范围,提高人岗匹配程度。从岗前培训和技能培训角度来考虑,树立人岗匹配理念,就是要将退役军人的人力资源管理工作精力更多的放在教育资助和就业培训上。要充分提高退役军人教育和培训的社会化程度,让更多的民间机构加入进来,一方面为退役军人就业创业提供更加广泛、更加优质的教育培训资源,同时也让退役军人的教育培训更加符合市场需求,从而更好地促进退役军人就业创业。培训要结合准备任职岗位的任职资格标准选择培训内容,提高培训的针对性。培训结束后,严密组织能力素质考评,合格后才能上岗。

  退役军人人力资源开发与管理工作,应当由国家来主导。这是由退役军人退役前为军队所付出劳动的公共性质决定的。全体国民享受了退役军人所创造的劳动产品——国家安全,那么也就有义务承担退役军人人力资源开发与管理工作的责任。同时,退役军人人力资源开发与管理工作是一项全方位的工作。开发内容包括培训、考核、选拔、安置、教育等,具有多样性的特点。整个开发过程涉及到很多方面,需要多个开发主体之间以及开发主体与客体之间相互协调、相互配合。因此,退役军人人力资源开发与管理工作需要树立军民融合理念,军地合力开发。对于军队来说,在军人退役前可以完成其思想政治素质、管理素质、身体素质、工作作风等方面素质培养。其个人也可以根据自身兴趣爱好提高文化知识、拓宽知识面以及学习意向工作岗位所需的技能。而退役军人事务部则可以调动政府机关、企事业单位、社会团体以及个人的力量,为退役军人人力资源开发与管理提供有力支持。既可以提供就业岗位,也可以提供就业培训,还可以是以各种优惠政策措施的形式提供支持。总之,退役军人人力资源开发与管理工作是一项政治工作,也是一项利国利民的工作,需要举全国之力,集全民智慧把工作落实好。

  政策制度是退役军人人力资源开发与管理工作开展的依据和准绳,也是维护退役军人权益的重要保障。学者罗平飞认为,随着政治、经济、社会及法律规则的变化,退役军人人力资源开发与管理的制度需求已经大于实际的制度供给,使制度本身进入非均衡状态,加剧了现行退役军人人力资源开发与管理制度的内在矛盾。[3]这种内在矛盾既有政策制度本身设计局限性的因素,也有政策执行层面的原因。完善开发政策成为搞好退役军人人力资源开发与管理工作的一件紧要任务。

  (一)在建立一套权威高效、系统配套、统一规范的退役军人人力资源开发与管理法规体系上下功夫

  2011年5月,河南省人力资源和社会保障厅派出的一个专门负责考察退役军人培训及管理服务工作的代表团在考察了美国、加拿大的退役军人安置状况之后,总体感到:美、加两国的退役军人人力资源开发及管理工作法律完备、制度健全、操作规范、管理有序。[4]当前我国关于退役军人人力资源开发与管理的法律法规主要有《军队安置暂行办法》和《退役士兵安置条例》以及相关支持退役军人教育培训、就业创业、优抚优待等政策。相关的条款均属于下位法,很多条款不完备、不配套,权威性不高,系统性不够,责任主体不明。这些法规政策在一定的时期内对开展退役军人人力资源开发与管理工作发挥了重要作用。但随着社会的发展,部分地区落实政策随意性大、各类社会组织和个人承担开发责任不均衡、各地人力资源开发与管理质量差异性明显等各种矛盾问题也慢慢凸显出来。针对当前法律法规上存在的问题,一方面,可提高退役军人人力资源开发与管理政策的法律位阶。由国家退役军人事务部尽快研究出台《退役军人就业创业保障法》并提交人大审议,从而增强政策法规的权威性,提高法规政策的法律效力,有利于法规政策的执行和退役军人权益的维护保障;另一方面,将不同类型和不同地区的退役军人开发政策统一起来。根据当前安置政策的不同,退役军人可分为农村籍士兵、城镇户口士兵、大学生士兵、士官、复员干部、、自主择业干部等。这几种类型的退役军人从根本性质上并无差别,有差别的只是知识水平、能力素质、岗位贡献、服役年限、安置意愿等方面的差别。将这不同类型退役军人安置政策统一起来,便于人力资源的配置,也有利于增强政策法规的操作性。

  (二)在人力配置、技能培训、潜能激发等人力资源开发与管理核心内容上下功夫

  每个特定时期的政策法规与当时的社会经济条件和人的生活发展需要是相适应的。当前,中国特色社会主义进入了新时代。退役军人已不仅仅是有份工作就满足了,而是更注重于自我发展需要。而且,军人在退役之后能够充分得到自我发展,军人职业才真正称得上是受全社会尊崇的职业。当前的退役军人人力资源配置政策中,大部分仅仅是停留在将退役军人安置到就业岗位上,离实现人岗匹配还有一定差距;岗位技能培训时间短、针对性不强、流于形式等问题还比较突出;国家或者就业单位有效激发退役军人在各行业、各岗位拼搏创业的激励政策还不多。新时代的退役军人人力资源开发与管理政策不能仅仅满足于安置岗位的低层次上,而是要使退役军人能够达到人力资源最佳配置、岗位任职技能精湛、潜能达到最大限度激发的效果。因此,要在人力资源配置、岗位技能培训、内在潜能激发等人力资源开发与管理的核心内容上下功夫。首先,要提高人力资源配置政策的准确性。人力资源配置,核心是以岗择人,人岗匹配。要使人力资源配置能够准确反映退役军人的知识水平、能力素质、服役年限、岗位贡献等要素,就业岗位安排尽量达到人尽其才、才尽其用的目的,真正起到一个对退役军人的补偿作用和对现役军人矢志军营建功立业的激励作用。同时,也要注重解决退役军人人力资源配置中普遍反映的突出问题,比如退役安置中降低职务等级、安置政策落实存在随意性等问题。其次,要增强教育培训政策的针对性。对退役军人的教育培训,要与就业岗位任职需要相一致,与个人发展需要相一致。对于不同发展意愿、服役年限和不同就业岗位的退役军人,可以提供技能培训或者学历教育等不同开发方式。再次,要增强各类潜能激发政策的实效性。各国对退役军人就业创业的政策激励都比较重视。德国的退役军人教育资助政策就与服役年限挂钩,资助经费的多少与服役时间长短成正比,有效激励官兵长期在部队服役。因此,要增强各类政策的可操作性和实效性,制定激发退役军人就业创业的激励措施和增强退役军人荣誉感、自豪感的优抚和福利政策,让广大退役军人爱岗敬业、积极向上,为经济和社会发展多做贡献。比如对退役士兵创业氛围的培养,可以探索“建立退役士兵创业培训示范基地,建立退役士兵创业失败保障机制,组建‘退役士兵创业之家’,建立退役士兵信用社会化体系,让退役士兵在创业就业过程中,继续发扬部队优良传统,听党指挥,成为维护社会和谐稳定,勤劳致富的积极分子。[5]”

  一项政策的出台包括很多个环节,如调查研究、起草拟定、征求意见、试点施行、效果评估、信息反馈等环节。尤其是调查研究、效果评估、信息反馈这几个环节,在现行政策的完善过程当中应当重点突出出来。一是大兴调查研究。调查研究是政策制定的基础。没有深入细致的调查研究,就没有合乎实际、实在管用的政策。在每一项政策出台之前都应经过一个深入调查研究的过程,而且在这个过程中,既要调查,还要对调查所取得的资料信息进行深入的研究分析,并得出规律性、本质性的结论用于决策。英国的爱丁堡里兹退役军人就业服务中心就有专门的顾问从事退役军人就业的调查研究工作,设计如何提高就业技能、调查劳动力市场需求,或者进行失业原因分析。[6]当前,可由退役军人事务部招贤纳士,通过课题研究的形式,将退役军人人力资源管理领域的研究力量集中起来,加强对退役军人人力资源开发与管理的研究,切实将相关的理论研究透,将实践问题摸准,将对策措施找实。二是要重视效果评估。效果评估是对政策作用发挥的实践检验。评价一项政策的好坏,要以实际效果为准。而完善政策,更要根据实际效果进行调整。以往,有些政策出台的时候,看着设计很完美,但是实施过程中却漏洞百出,实际效果不明显。这都需要对政策进行效果评估。一方面,在政策出台前,要对政策利和弊、短期和长远等方面进行评估,通盘权衡考虑,拿出最佳方案。另一方面,在政策出台后,要对政策施行效果进行评估,找出存在问题,把原因分析清楚,用于政策调控。三是要畅通信息反馈。信息反馈主要是指在政策施行之后,对政策施行情况和政策实施效果的反馈。如果政策施行的信息不能及时反馈的话,就有可能引发大的矛盾问题。因此,要建立信息反馈制度,由各地退役军人事务部门逐级将各种人力资源开发与管理信息上报至退役军人事务部。退役军人事务部也需要对各种信息及时答复,并认真进行梳理汇总,得出正确结论以便于政策调节和监管。

  机制是政策内部要素的相互关系和运行方式。一项好的政策依赖于通畅、科学、有力的运行机制。当前退役军人的人力资源开发与管理机制总体是好的,但也有一些方面运行机制还不是很科学合理,限制了政策功能作用的发挥。当前最需要调整的主要有人力资源市场调控、开发工作责任追究、开发政策调节完善等几个方面。

  当前整个退役军人人力资源市场的供给与需求在一定程度上是失衡的,需要通过国家政策进行调控。人力资源市场的失衡主要体现在安置地域失衡、就业岗位失衡和开发年龄失衡等。在安置地域方面,北京、上海、深圳等大城市或者省会城市,与一些三线、四线城市相比,由于人力资源开发与管理的各种保障资源方面具有一定优势,地方政府退役军人安置压力相对大一些;在就业岗位方面,退役军人选择行政机关单位和事业单位的比例失调,选择行政机关单位的多,选择事业单位的少;退役军人到地方就业的年龄一般偏大,而地方就业岗位任职条件一般在35岁以下。这些现实情况都需要通过政策来调节,才能将退役军人开发这个政治任务完成好。一是利用政策法规对退役军人人力资源进入市场实施准入调控。这里对退役军人进入人力资源市场的调控最主要通过根据军队建设发展需要,对军人退出现役进行合理规划,调控军人转业、复员数量来进行。要结合军队建设发展需要加强战略性规划和调控,将整个退役军人人力资源市场与社会劳动力市场所能提供的就业岗位统一起来,尤其要防止供大于求,获得军队、军人、人力资源开发主体利益的最大公约数。二是依托信息化手段对全国各地就业创业资源实施统一调控。要树立全国一盘棋的思想,根据退役军人的人力资源分类情况、质量状况和就业意愿与整个国家的劳动力就业市场需求最大限度统一起来,全国各地的就业岗位打破地域限制通盘考虑。三是通过监管与自律相结合对人力资源市场服务实施体系调控。全国各地的人力资源服务体系建设发展不够均衡,呈现东部、南部发展较好,中西部发展较慢的现状。退役军人事务部门可加强对退役军人人力资源开发服务监管,加快各地保障资源、服务标准、开发方式的规范化、科学化建设,不断提高人力资源服务水平,促进退役军人人力资源开发与管理的公平和共享。

  权力和责任是对等的,有权必有责。在退役军人事务部成立之前,退役军人的安置权力相对分散,各地退役军人安置不同程度的存在一些失职渎职、贪污腐败问题,导致一些地方退役军人意见比较大。其中一个原因就是责任追究制度尚未建立起来。在退役军人事务部成立之后,很有必要采取一系列措施改变这一现状。首先,要明确责任。要通过立法,赋予全体国民支持退役军人人力资源开发与管理的责任,明确地方党委政府在推行退役军人人力资源开发与管理政策的责任,赋予退役军人事务部门开展退役军人人力资源开发与管理工作的责任。其次,要法定赋权。通过立法,赋予国务院领导下的退役军人事务部和各地负责退役军人事务的相关部门在落实政策当中处理相关事务的执法权,而不能只是一个单纯协调部门。否则,工作很难开展和推动。再次,要有效监督。习主席指出,要把权力关进制度的笼子。虽然说目前我国成立了退役军人事务部门,但这并不意味着就可以将现有的问题一下子都解决。美国退役军人事务部成立近80年,依然存在退役军人事务部官员贪污渎职、服务保障不力的现象。但美国政府通过完善法规和畅通申诉渠道来遏制退役军人事务当中的违纪现象。因此,退役军人事务相关部门、各地纪检监察部门要畅通渠道,对退役军人人力资源开发与管理工作纳入工作范围实施有效监督,加强对政策落实等方面进行全方位的考核和经费管理的全过程监督工作,要对贪污、挪用、套取相关资金等不法行为进行依法追究和处理。最后,要严厉问责。要将退役军人人力资源开发与管理工作上升到政治任务的高度,纳入地方政府绩效考评范围,对在退役军人人力资源开发与管理中工作不力、失职渎职、违法乱纪的,要严肃追究单位一把手和相关人员的责任。

  每个时期出台的政策都是有时代背景的,是与当时的社会需要相适应的。正所谓“世易时移,变法宜矣”。社会变化了,有些政策就需要进行适当的调整。更何况,在政策落实当中,往往有人利用政策的漏洞钻空子,给工作开展带来不利影响。这都需要及时调节政策来堵住漏洞。一方面,要设立专门的部门负责政策法规调整工作。在当前的退役军人事务部,可以设立政策法规司,专门负责制定政策法规工作。地方政府的退役军人事务部门也可以结合退役军人人力资源开发与管理实践,向退役军人事务部提交研究报告,供决策参考。另一方面,要提高政策调整改革的效率和质量。负责退役军人事务的相关部门要经常性地对退役军人人力资源开发与管理工作进行督导检查,及时调整完善政策法规,提高退役军人人力资源开发与管理工作的质量。

  [1]彭剑锋.人力资源管理概论[M].上海:复旦大学出版社,2011:12.

  [2]郜汝凌.军队人力资源开发与管理[M].北京:解放军出版社,2008:15-16.

  [3]罗平飞.简析当代中国军人退役安置制度面临的矛盾[J].理论前沿,2005(24).

  [4]刘延光,赵巍楠,王玉泉.美国、加拿大退役军人安置概况及启示[J].转业军官,2011(8).

  [6]山乔.英国、德国退役军人安置概览[J].转业军官,2011(4).[基金项目]中国博士后科学基金项目(2018M641103)。

  [作者简介]崔成,北京大学政府管理学院博士后;王艳涛,北京大学政府管理学院博士后。



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